AUSTERIDADE EXPANSIONISTA - UMA REVISÃO

A austeridade não tem, também, uma justificação política e moral evidente, sendo criadora de desigualdades económicas e causadora de sofrimento desnecessário e injusto nas populações. Por estas razões, a noção de austeridade expansionista (entendida como a possibilidade dos cortes da despesa pública poderem ter efeitos expansionistas sobre a actividade económica) é errada e pode ser considerada "uma ideia perigosa". Uma ideia que conduz a uma estratégia de retrocesso económico e civilizacional, e que pode, inclusive, pôr em causa a própria democracia. (...)

Não obstante a falta de consistência teórica e ausência de validade prática das políticas de austeridade como forma de resolução de crises como a que atravessamos, a austeridade tornou-se a abordagem dominante defendida pelos políticos, pelos opinion-makers e, curiosamente também, por uma parte da população que com ela sai amplamente prejudicada.

Uma explicação relaciona-se com o facto de as pessoas verem a economia em termos morais - há uma tendência (muito alimentada pela comunicação social) para considerar as recessões como o resultado de excessos no passado (sobretudo no sector público) o que limita a aceitação de estímulos fiscais. Na verdade a solução para a crise é de certa forma contraintuitiva, não sendo facilmente compreendida por não economistas. Como refere Lawrence Summers, entrevista à Reuters em 18 de Outubro de 2011: "A grande ironia da crise financeira é a de que enquanto ela é causada por demasiada confiança, demasiados empréstimos e crédito e demasiada despesa, ela só pode ser resolvida ainda com mais confiança, mais empréstimos e crédito, e mais despesa". (...)

Assim, apesar da evidência de que não resulta, e do reconhecimento por parte do próprio FMI de que tais políticas poderão ter tido um efeito recessivo maior do que o esperado, impedindo a recuperação da economia, não há sinais de inversão. A sobrevivência desta resposta de política económica, em face da esmagadora evidência ao longo dos tempos dos seus efeitos negativos, leva John Quiggin a classificar a austeridade como uma ideia que não se consegue matar, sendo por isso uma "ideia zombie!". As políticas de austeridade são uma terapêutica sem bases científicas, baseada num diagnóstico errado relativo às causas da nossa crise económica e financeira, equiparada por Paul Krugman aos tratamentos de sangrias através da utilização de sanguessugas aplicados às mais variadas doenças na Idade Média!

Uma outra justificação para o facto da ideia de austeridade expansionista não morrer definitivamente, e se ter transformado numa ideia zombie, está relacionada com a dificuldade de aplicação do método científico em economia, e em particular à dificuldade em conduzir à dificuldade em conduzir experiências controladas destinadas a verificar se um enunciado é verdadeiro. De facto, em economia a teoria diz que uma política x tem um resultado y ceteres paribus (isto é, tudo o resto constante). Ora na prática, considerando a complexidade dos sistemas económicos e dada a interação entre os diferentes agentes, é impossível controlar todos os factores que podem determinar o resultado y e que não derivam da política x. Por essa razão, mesmo quando observamos o fracasso absoluto das políticas de austeridade nos diferentes países onde ela tem vindo a ser aplicada, pode-se sempre argumentar que para se produzirem efeitos benéficos é precisa ainda mais austeridade, ou prolongar a austeridade durante mais tempo, ou ainda dizer que a economia tem que se retrair no imediato, e que as pessoas têm que sofrer em prol de uma recuperação sustentada no futuro. (...) Como dizia J.M. Keynes, "em economia não se pode condenar o nosso oponente por errar, apenas se pode convencê-lo de que está errado. E mesmo que você esteja certo, não o pode convencer...se a cabeça dele estiver já cheia de ideias pré-concebidas".

De facto, a "ciência" económica tem um sério problema: a dificuldade de eliminação de ideias manifestamente erradas, devido à dificuldade de condução de experiências controladas, o que abre a porta a enunciados não passíveis de serem testados através da experiência. Isto leva os economistas, e por inerência os políticos a cometerem sistematicamente os mesmos erros. Por isso, o conhecimento em economia não avança como nas ciências chamadas exactas. Paul Krugman refere, a propósito, que vivemos actualmente na idade das trevas do pensamento económico - o conhecimento (sobre como lidar com crises) foi descoberto com a revolução Keynesiana, e tal como aconteceu na Idade Média com as artes da civilização clássica, de certa forma perdido.

Convém, no entanto, notar que a aproximação da economia às ciências naturais constitui parte do problema, não sendo só por si uma solução. De facto, a teoria neoclássica, que constitui o paradigma dominante em economia, nasceu de uma tentativa de imitação da física do séc.XIX, e o pensamento económico ortodoxo continuou a ser influenciado pela física durante todo o século XX. (...) Esta influência está patente no modelo macroeconómico actualmente dominante designado de modelo estocástico dinâmico de equilíbrio geral. Este modelo assume pressupostos de tal forma simplistas que o tornam praticamente irrelevante em situações de crise, nomeadamente: i) os sectores económicos são representados por um único agente - o agente representativo, o que implica que não se têm em conta as interacções entre os diversos agentes económicos; ii) os agentes têm expectativas racionais no sentido em que não só aprendem com os erros na formação das expectativas, como também acabam por compreender o verdadeiro modelo que determina o comportamento da economia e usam-no na formação das expectativas; iii) a economia tende, no longo prazo, para uma situação de equilíbrio que é independente da política macroeconómica; iv) os mercados financeiros são eficientes. A assunção destes pressupostos com pouca aderência à realidade leva a que estes modelos, amplamente usados pelos Bancos Centrais antes da crise, não prevejam a existência de desemprego involuntário, crises financeiras, ou até a possibilidade de uma crise sistémica global como esteve prestes a acontecer em Setembro de 2008. São, por isso, modelos usados em experiências de teoria pura, mas revelam-se um instrumento insatisfatório para a compreensão de como a economia realmente funciona. Como pergunta de forma retórica James Galbraith, 'qual é o valor de uma descrição coerente de um mundo de fantasia?' "

Paulo Mota, Austeridade expansionista. Como matar uma ideia zombie?, Almedina, Coimbra, 2017, pp.16-20

UM FALHANÇO COLOSSAL E INESQUECÍVEL

Completar-se-ão 10 anos, em Agosto próximo, do início da crise financeira que levou a impactos brutais do ponto de vista social, em inúmeras sociedades, incluindo, com não pouco drama para imensas vidas individualmente consideradas, a portuguesa. Em 2008, essa mesma crise atingiria o apogeu com a falência do Banco de Investimento Lehman Brothers e, mesmo sem atingir as consequências económicas da Grande Depressão da década de 1930, terá sido ainda mais grave do que aquela no que diz respeito ao funcionamento dos mercados financeiros. Numa primeira fase, atingiu, sobretudo, os países mais desenvolvidos. 

Paulo Mota, Professor da Faculdade de Economia do Porto onde ensina as disciplinas de Política Monetária e Mercados e Investimentos Financeiros da Licenciatura em Economia, e Políticas Económicas no Mestrado em Economia e Administração de Empresas, sendo, ainda, membro do Centro de Investigação em Economia e Finanças da Universidade do Porto, recenseia estes últimos 10 anos de opções políticas e económicas tomadas, de causas da crise, do fundamento teórico e da adesão empírica que cada opção continha na obra Austeridade Expansionista. Como matar uma ideia zombie?, acabada de publicar pela Almedina.

CAUSAS DA CRISE: "É hoje claro que a crise foi causada por um problema sistémico dos mercados financeiros, ligado a uma bolha imobiliária nos Estados Unidos amplificada e propagada à escala mundial pela criação pelos bancos de complexos produtos financeiros resultantes da securitização, num ambiente de fraca regulação e de excessiva alavancagem, e onde a fraude foi prevalecente. Uma crise que começou no sector privado e que não foi causada por problemas relacionados com os défices públicos" (p.8)

RESPOSTA INICIAL À CRISE: "A resposta mais ou menos coordenada dos Governos e dos Bancos Centrais dos países desenvolvidos assumiu a forma de uma gigantesca operação de resgate sem precedentes, envolvendo: i) política monetária fortemente expansionista; ii) estabilizadores automáticos; iii) a prestação de garantias pelos governos a empréstimos interbancários; iv) recapitalização de instituições financeiras (os designados bail-outs); e v) estímulos fiscais moderadamente expansionistas. Estas medidas impediram o colapso dos mercados financeiros, evitaram o pânico, e sustiveram um impacto ainda mais recessivo da crise nas economias. Note-se, a este propósito a declaração da Cimeira de Pittsburgh do G-20 de 27 de Junho de 2009, em que os líderes destes 20 países se comprometem com uma forte resposta de política económica, incluindo política fiscal expansionista: "[...] Evitaremos qualquer eliminação precoce do estímulo [nossa ênfase]" (p.8)

["James Galbraith (2014) defende que foram os estabilizadores automáticos, mais do que os estímulos fiscais discricionários, como a segurança social, os subsídios de desemprego, e os impostos progressivos que evitaram que a crise financeira tivesse originado uma depressão económica como aquela que ocorreu após o crash de Wall Street em Outubro de 1929" [nota de rodapé nº5, p.8]

ENTRETANTO, NA ZONA EURO: "Para piorar ainda mais a situação, a crise dos mercados financeiros, que começou por se traduzir num excesso de endividamento dos agentes privados (bancos, empresas e famílias) metamorfoseia-se numa crise das dívidas soberanas nos países periféricos da Zona Euro, catalisada pelo anúncio em Outubro de 2009 pelo então recentemente eleito primeiro-ministro grego George Papandreou de que o governo anterior havia manipulado as contas públicas, e que o défice e a dívida pública em percentagem do PIB eram muito maiores do que os valores oficiais divulgados [o valor correto do défice orçamental em percentagem do PIB estaria perto dos 13%, nota de rodapé nº8]. O medo dos investidores relativo à existência de algum evento de crédito relacionado com as obrigações do tesouro gregas, na presença de deficiências na arquitectura da Zona Euro que não permitiram uma resposta apropriada à crise, afetou a capacidade dos países periféricos, como a Irlanda, Portugal, e mais tarde a Espanha e a Itália, para gerirem os seus défices, levando a uma subida substancial e abrupta das taxas de juro implícitas das obrigações do tesouro (as chamadas yelds to maturity)" (p.9)

UMA SEGUNDA RESPOSTA À CRISE. A MUDANÇA DAS POLÍTICAS: "Nesta altura os governos começam a deixar de aplicar medidas de estímulo fiscal, mudando subitamente para medidas de austeridade [austeridade refere-se normalmente a políticas governamentais destinadas a reduzir o défice orçamental durante uma recessão. Estas políticas podem incluir cortes na despesa pública, aumento de impostos, ou uma combinação destas medidas], numa altura em que as economias estavam ainda muito longe de apresentarem sinais de uma recuperação sustentada. A mudança para a aplicação sincronizada de medidas de austeridade é bem patente no seguinte excerto da declaração da Cimeira de Toronto do G-20 de 27 de Junho de 2010, onde foi acordado reduzir os défices orçamentais para metade num espaço de três anos" (pp.9-10) 

PORQUE HOUVE UMA MUDANÇA RADICAL DE POLÍTICAS? "De entre as razões que poderão estar na base desta trágica mudança de rumo, para um paradigma de uma espécie de austeridade perpétua, contam-se: i) pressões dos mercados financeiros, nomeadamente dos bancos largamente expostos à dívida pública dos países periféricos da Zona Euro; ii) existência de uma linha de investigação relativamente marginal em termos académicos, mas com elevada influência política que aponta para a existência de efeitos expansionistas decorrentes das consolidações orçamentais quando a dívida pública em percentagem do PIB é elevada; iii) a ideia de que a recuperação estava já bem alicerçada; iv) a ideia apelativa, embora errada, de que não podemos diminuir a dívida em percentagem do PIB através de mais endividamento." (pp.10-11)

PORTUGAL, NESTE CONTEXTO: "No que respeita a Portugal, não obstante terem sido aplicadas de forma voluntária medidas de austeridade a partir de 2010 com os sucessivos Programas de Estabilidade e Crescimento (os chamados PECs), os efeitos da crise agudizaram-se no primeiro trimestre de 2011 (...) Em Março de 2011, os partidos da oposição chumbaram o PEC IV e o primeiro-ministro pede a demissão, as agências de rating cortam a notação da dívida pública portuguesa para próximo de nível especulativo ("lixo" na gíria dos mercados financeiros), as taxas de juro do mercado secundário implícitas nas obrigações do Tesouro a 10 anos sobem até 9,6%, e o Governo encontra dificuldades crescentes para fazer o roll over da dívida pública. Esta situação de emergência levou Portugal a assinar em Maio de 2011 um programa de Assistência Económica e Financeira com o Fundo Monetário Internacional (FMI), a Comissão Europeia e com o Banco Central Europeu (BCE), entidades que ficaram conhecidas como a Troika. O país requereu, para o período de 2011 a 2014, um total de 78 mil milhões de euros de financiamento (cerca de 50% do PIB português em 2011), dos quais 52 mil milhões de euros através do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira e do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, e 26 mil milhões de euros de assistência do FMI (...). A assistência financeira concretizou-se através de uma carta de intenções subscrita pelo Governador do Banco de Portugal e pelo Ministro de Estado e das Finanças, e de memorandos de entendimento assinados com a Comissão Europeia (...) e com o FMI." (pp.11-12) 

AVALIAÇÃO DO PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA DESENHADO PARA APLICAÇÃO EM PORTUGAL: "Com base num diagnóstico errado sobre as causas da crise, e suportado por concepções ideológicas discutíveis e pouco alicerçadas na teoria económica, como contrapartida deste financiamento foi imposto a Portugal um programa de ajustamento económico assente em três pilares fundamentais: i) 'Profundas reformas estruturais para impulsionar o crescimento do produto potencial, criar emprego e aumentar a competitividade (incluindo através de uma desvalorização fiscal)'; ii) 'uma estratégia de consolidação fiscal credível e equilibrada, suportada por medidas fiscais estruturais e melhor controlo sobre as parcerias público-privadas (PPP) e as empresas públicas'; iii) 'esforços no sentido de salvaguardar a desalavancagem desordenada do sector financeiro através de mecanismos de mercado de apoio público'.

Na tentativa de redução do défice orçamental foram aplicadas medidas de política orçamental fortemente restritivas, inicialmente do lado da despesa pública, ao nível dos salários da função pública, das prestações sociais, e do investimento público, assim como reduções significativas das pensões. Numa segunda fase, e em face da dificuldade de redução do défice por esta via, foram também tomadas medidas restritivas do lado da receita através de um enorme aumento de impostos diretos e indiretos. (...) Paralelamente, as reformas estruturais deveriam passar pelo aumento da flexibilidade do mercado de trabalho (chavão normalmente usado para mascarar o objectivo de descida dos custos do factor trabalho para as empresas, conseguido principalmente pela via da redução dos salários), pela reforma do sistema de pensões, pela privatização de empresas públicas, e pela venda de participações públicas em empresas estratégicas, e pela tão falada reforma do Estado, cujo objectivo não é tanto torná-lo mais eficiente no cumprimento das suas funções fundamentais, mas normalmente um eufemismo utilizado para a redução do Estado Social nas suas diferentes vertentes. O objectivo de tais políticas era restabelecer a confiança do sistema financeiro internacional no sentido de reduzir os custos de financiamento do governo e consequentemente das empresas, permitir o regresso aos mercados no que diz respeito à obtenção de financiamento público e privado, e causar uma redução da procura interna (pela via do consumo interno e do investimento) provocando uma espécie de deflação voluntária - aquilo que ficou conhecido como desvalorização interna. Esta política permitiria supostamente aumentar a competitividade externa da nossa economia através da redução dos salários e da consequente redução dos preços (incluindo dos bens transaccionáveis), replicando de certa forma uma desvalorização cambial. Note-se, contudo, que diferentemente da desvalorização cambial, a desvalorização interna afecta apenas uma das componentes do preço dos bens e serviços - os salários que representam apenas cerca de 30% dos custos dos bens e serviços exportados, e fez cair a procura interna gerando desemprego, tendo, por isso, implicações graves do ponto de vista social. A preferência pelo ajustamento do saldo orçamental pela via da despesa serve, também, o objectivo de redução da dimensão do Estado no sentido de deixar mais espaço para a iniciativa privada e dar supostamente mais confiança aos consumidores e investidores, em função da expectativa de que no futuro um Estado mais pequeno possibilitaria uma descida de impostos.

Esta receita de política económica revelou-se muito similar aos programas de ajustamento económico falhados impostos pelo FMI nos países em vias de desenvolvimento que enfrentaram crises bancárias e cambiais graves nos últimos 30 anos. As medidas standard impostas pelo FMI, e suportadas pelo Tesouro dos Estados Unidos da América e pelo Banco Mundial, que incluem estabilização macroeconómica, desregulação financeira, abertura económica e expansão da economia pela via das privatizações, ficaram conhecidas pelo chamado consenso de Washington - termo introduzido pelo economista John Williamson em 1989. Importa, no entanto, notar uma diferença fundamental; nunca vários países desenvolvidos, e sem a possibilidade de desvalorização da taxa de câmbio. O programa de ajustamento imposto pela Troika a Portugal foi, ainda, extraordinariamente similar aos programas impostos à Grécia e à Irlanda, não obstante as distintas idiossincrasias dos países e os diferentes mecanismos de propagação da crise económica e financeira iniciada nos Estados Unidos da América em Agosto de 2007. Assim, desde pelo menos 2011 que os portugueses vivem num contexto de austeridade estrutural que ameaça perpetuar-se.

Este livro pretende mostrar de um modo fundamentado que as designadas políticas de austeridade, aplicadas durante uma depressão ou numa fase inicial da recuperação da economia, e sobretudo num contexto em que muitos países desenvolvidos as estão a aplicar ao mesmo tempo, têm um muito fraco apoio na teoria económica, e nenhum suporte empírico, ao ponto de não ser possível encontrar nenhum país no mundo, em circunstâncias similares em que políticas deste tipo tenham tido sucesso . Ao contrário, a austeridade cria invariavelmente ciclos viciosos e expirais recessivas, que tornam as crises mais severas, mais prolongadas, deixando cicatrizes irremediáveis na economia [esta é a posição defendida por autores como Koo (2009), Quiggin (2010), Blyth (2013), Schui (2014), e pelos galardoados com o prémio Nobel da Economia Joseph Stiglitz (2010) e Paul Krugman (2012a)]" (pp.12-15)  .